1. 無償使用公共資源的侵權責任構成

        廖明財與洪國勤等財產損害賠償糾紛案
         

        --無償使用公共資源的侵權責任構成
         

            【關鍵詞】  民事  一般侵權  過錯責任  公共資源
         

            【裁判要旨】
            公共資源包括自然資源與公共設施,以合法合理的形式無償使用公共資源時,有關風險由使用人自行承擔,除非管理人存在故意或重大過失,否則即使使用人發生損害后果,管理人亦不產生侵權責任。
         

            【相關法條】
            《中華人民共和國憲法》第九條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有……國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源!
            《中華人民共和國民法通則》第四條規定:“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則!
            該法第一百零六條第一款規定:“公民、法人違反合同或者不履行其他義務的,應當承擔民事責任!
            《中華人民共和國侵權責任法》第六條第一款規定:“行為人因過錯侵害他人民事權益,應當承擔侵權責任!
         

            【案件索引】
            一審:廣東省佛山市順德區人民法院(2016)粵0606民初10669號(2016年9月20日)
            二審:廣東省佛山市中級人民法院(2017)粵06民終322號(2017年2月27日)
         

            【基本案情】
            原告廖明財訴稱,其和部分村民的魚塘在百丈大涌附近,因魚塘道路不能進大車,多年來,村民在收魚時采用的池魚方法是:干塘后人工抬或用三腳雞車運到百丈大涌,在百丈大涌中扎網放魚,再裝上大車。百丈大涌有水閘控制,水閘的開與關可以調節河涌水位、水流量,水閘日常由被告佛山市順德區杏壇鎮人民政府(以下簡稱杏壇鎮政府)的內設機構——杏壇鎮國土城建和水利局管理。原告每次收魚都會到水閘處向管理人員申請,讓他在收魚期間不要放閘,因為放閘會導致水流大增,水流沖開漁網而使魚逃走。原告在2016年2月1日準備收魚出賣。當日上午8時左右,原告向值班水閘管理人員即被告洪國勤聯系,其隨即致電水利部門領導,最終同意協助。被告洪國勤問:“需要多長時間?”原告答:“約12點多!痹诒桓婧閲谌晕捶畔码娫挄r,原告再次交代,等原告將魚全部裝車完畢后,會親自過來通知其開閘,其才能開閘。被告洪國勤同意,原告離開。但被告洪國勤并未按約定,在未通知原告的情況下打開水閘,造成涌水突然高出一米多,魚兒逃出網外。當時還有4-5萬多斤魚在漁網里,原告馬上開車到水閘讓管理人員關閉水閘。事后原告報警。被告的行為導致原告巨大的經濟損失,從魚塘運到百丈大涌的魚約60626斤,最終只有34953斤裝車,差額25673斤,按照當天市場價每一市斤4.8元計算,經濟損失為123230.40元。另有裝魚車輛的運費補償5000元。以上合計128230.40元。池魚之處與水閘僅相隔幾百米,池魚時人聲、車聲鼎沸,被告明知原告沒有池魚完畢的情況下打開水閘,導致魚兒走失的責任應該由被告承擔。故請求:1.兩被告賠償損失128230元;2.本案訴訟費由兩被告承擔。
            被告洪國勤、杏壇鎮政府辯稱,一、原告主張沒有事實和法律依據。1.就2016年2月1日水閘開關時間問題,原告與百丈水閘管理人員協商的關閘時間為上午5時至中午12時,而有關工作人員實際開閘放水時間約為中午13點?梢,被告已盡合理、充分的注意義務,原告由于自身原因未能在其要求的時間內完成池魚工作,且未及時將相關情況通知被告工作人員,所產生的責任和損失應由原告自行承擔。2.原告并未提出“等原告將魚全部裝車完畢后,會親自過來通知其開閘,其才能開閘”,亦未舉證證明該要求獲得被告同意。依據社會公眾認知,水閘設計、建設的主要目的是為了加強當地的防洪和引排水功能,確保當地人民群眾的生命財產安全,而不是為了滿足個別人的需要,不可能根據個人需求來進行開關,故被告也不可能答應原告的上述要求。3.被告工作人員因百丈水閘水位上升到危險水位而開閘放水,依據水閘的設計及常理,以及原告池魚的位置,此時百丈河涌內水位應是降低,不可能出現原告所稱的河涌水位突然上升1米多、導致魚逃至漁網外。同時,當日13時內水位為1.22米,13時10分關閘后內水位為1.12米,水位降低為0.1米,原告池魚地點距離水閘距離約為570米,故水位的輕微下降,也不可能對原告的池魚行為產生影響?梢,被告工作人員對原告池魚時,在水閘管理工作過程中已盡合理的注意義務及配合義務,不存在任何過錯或者過失。二、對于原告主張的損失并未真實存在。1.本案僅有原告自行簽名確認的《磅碼單》、飼料統計清單、以及村民證言;2.根據《勒流社區百丈股份合作社農業承包合同書》及魚塘投包明細表顯示,原告承包的魚塘數量為兩個,分別為1.8畝、2.4畝,且兩個魚塘分開兩地。通常而言,養魚過程中為保證魚的存活率應充分考慮魚的密度,4.2畝的魚塘養魚量根本達不到原告所主張的6萬多斤。同時,被告工作人員打開水閘時已經是中午13點多,此時原告應已基本池魚完畢,原告稱仍有4-5萬斤魚在漁網里明顯與常理不符。三、被告工作人員開閘屬正常工作行為,具有其必要性、合法性,不存在任何過錯,無需承擔責任。1.2016年1月28日至2月1日,多地均出現了持續降雨并導致超警水位,各級主管部門均要求加強防范、及時落實防御措施以確保群眾生命財產安全。順德區杏壇鎮國土城建和水利局制定的《調度用水制度》顯示:應嚴格控制日常內水位0.95米以下,在收到區三防辦、區氣象局發布的洪水、臺風、暴雨預警時,全力降低內河涌水位,提前做好防內澇工作。2. 2016年2月1日中午13時水位為1.22米,即開閘當時水位已經嚴重超出了正常水位,存在嚴重安全隱患,被告不可能違反相關法律、政策規定,不顧該片區群眾生命財產安危,無時間限制的等原告通知才進行開關閘。3.本著便民利民原則,在環境允許的情況下按照原告要求于2月1日上午5時至中午12時期間進行關閘,至13時才開閘放水。同時,對于雙方開關閘的時間約定,水閘工作人員均有上報上級部門。因此,在超過原告要求的時間且河涌水位已經超過正常安全水位的情況下,被告為保證群眾生命財產安全開閘放水,其行為完全符合相關法律政策的規定,也不存在任何過錯或過失。綜上,本案原告的訴訟請求沒有事實及法律依據,請依法駁回。
        經審理查明:廖明財向佛山市順德區勒流街百丈股份合作經濟社承包了魚塘。洪國勤為佛山市順德區杏壇鎮國土城建和水利局工作人員,該局為杏壇鎮政府的直屬機構。
            2016年1月31日下午4時左右,廖明財前往百丈水閘,以當時內河水位低、需提升水位以便于其次日5時至12時池魚為由,向值班人員尤東生口頭申請放水入,尤東生以天氣和外河水有影響為由予以拒絕。廖明財離開后,尤東生向群控中心工作人員陳盛良反映次日5時至12時有塘主池魚落涌,陳盛良經請示后向尤東生回復該時間予以準許。因廖明財已離開,尤東生沒有將群控中心的回復意見反饋廖明財。當日尤東生在《閘(站)工作日記》記載:“調度用水通知如下:放水出”。當日陳盛良在《群控中心工作日志》記載:“調度用水通知如下:只出不入。閘站人員上報群控中心記錄情況及記錄人簽名:百丈2月1日有人池魚出涌,早上5點-12點有水放出先與東聯系,良”。
        2016年2月1日上午8時左右,廖明財前往百丈水閘,以其當日出魚為由,向值班人員洪國勤口頭申請關閘。洪國勤經請示后,要求廖明財明確關閘時間。廖明財回復“約12點多”,遂洪國勤關閘。當日洪國勤在《閘(站)工作日記》記載:“調度用水通知如下:放水出,不放水入;申請關閘到12點開閘放出”。當日蘇志恒在《群控中心工作日志》記載:“調度用水通知如下:全圍只出不入(恒);百丈有人池魚,12點前不放水出(恒)”。
            其后,廖明財開始在百丈大涌內河離百丈水閘約五百米處扎網池魚、過磅、裝車。13點,百丈水閘開閘。因內河水位高于外河水位,存在水位差,開閘導致內河水流增大,漁網被水流沖開,部分魚兒突網而出。遂廖明財通知百丈水閘工作人員關閘。開閘10分鐘,開閘前內水位1.22米、外水位0.60米;開閘后內水位1.12米、外水位0.60米。
            另查,2008年9月1日,佛山市順德區水利局作出《關于佛山市順德區齊杏聯圍百丈水閘重建工程初步設計的批復》,同意前閘按一級防洪設計,同意工程防洪標準采用50年一遇洪水位5.21米設計,100年一遇洪水位5.44米校核,相應內河涌水位均為1.0米;內河水位的最低水位為0.6米,常水位為1.0米,最高水位(不澇水位)為1.4米。
            2016年1月27日至28日,珠江三角洲出現了暴雨局部大暴雨;同年1月28日8時至29日8時,佛山市普降大雨到暴雨,局部大暴雨;同年1月29日8時至30日8時,佛山市局部小雨。2016年1月28日7時45分,順德區發布暴雨橙色預警信號; 10時40分暴雨橙色預警信號解除;21時05分,再發布暴雨黃色預警信號。次日9時15分,寒冷、大霧和暴雨預警信號解除。2016年1月28日凌晨至暴雨橙色預警信號解除之時,杏壇降雨量為68.9毫米;2016年1月28日20時至次日9時,杏壇降雨量為59.7毫米。
            2016年1月28日,廣東省防汛防旱防風總指揮部向各地級以上市三防指揮部、順德區三防指揮部等單位、部門發出“關于做好近期強降雨防御工作的通知”,要求加強值班值守,密切監視天氣情況,及時落實防御措施,確保群眾生命安全。同日,佛山市順德區人民政府防汛防旱防風指揮部向各鎮(街道)三防指揮所等單位、部門發出“啟動防御暴雨橙色預警應急響應的緊急通知”,要求根據預案緊急部署落實防御暴雨及其引致的城鄉內澇、地質災害等次生災害的各項工作。
         

            【判決結果】
            廣東省佛山市順德區人民法院于2016年9月20日作出(2016)粵0606民初10669號民事判決:駁回原告廖明財的訴訟請求。
            宣判后,原告廖明財不服,提出上訴。經二審審理,廣東省佛山市中級人民法院于2017年2月27日作出(2017)粵06民終322號民事判決:駁回上訴,維持原判。
         

            【判決理由】
            法院生效判決認為,本案的爭議焦點是:一、百丈大涌及百丈水閘是公共資源,原告廖明財是否有權無償使用?二、原告廖明財在無償使用該資源時與被告洪國勤、杏壇鎮政府之間成立何種法律關系?第三,被告洪國勤于2016年2月1日13點開百丈水閘,以及在開閘前沒有告知原告,是否存在過錯?就此分析如下:
            第一,原告是否有權使用百丈大涌及百丈水閘!吨腥A人民共和國憲法》第九條規定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有……國家保障自然資源的合理利用,保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源!北景钢,百丈大涌是國家所有的自然資源,百丈水閘是國家所有的水利設施。未經法定程序的準許,原告原則上無權利用百丈大涌及百丈水閘。
            現被告允許原告無償利用百丈大涌及百丈水閘,并非是任意的,根據已查明事實,條件如下:1.目的的合理性。為原告在特殊情況下的個人生產、經營所需,即自然條件所限而導致池魚、過磅、裝車等需要。2.時間空間的有效性及可預見性,即距離水閘約五百米處,12點之前。3.安全性。對水利設施的法定功能不相違背,沒有危害公共利益。4.當地群眾及相關部門已形成約定俗成的便民利民之慣例,即群眾向水閘工作人員申請,水閘工作人員向群控中心匯報、審批。
            二、原告在無償使用百丈大涌及百丈水閘時與被告洪國勤、杏壇鎮政府之間成立何種法律關系?
            《中華人民共和國民法通則》第一百零六條第一款規定:“公民、法人違反合同或者不履行其他義務的,應當承擔民事責任!痹胬冒僬纱笥考鞍僬伤l期間,被告存在何種民法上的義務。
            1.雙方是否存在保管合同關系!吨腥A人民共和國合同法》第三百六十五條規定:“保管合同是保管人保管寄存人交付的保管物,并返還該物的合同!北景钢,原告雖然利用了百丈大涌來扎網池魚,但魚兒仍在原告人員及其設備(漁網)的統一空間內,主觀上受原告意志的控制,不存在交付給被告看管的意思表示,故不成立保管合同關系。
            2.雙方是否存在借用合同關系。借用合同是指一方無償將物品借給另一方使用,另一方取得物品的使用權。本案中兩被告雖配合了原告關于百丈水閘開、關的申請,但其并不存在將百丈水閘的使用權交由原告的意思表示,故不成立借用合同關系。
            3.被告是否存在先行行為產生的作為義務。先行行為通常指,行為人實施的,致使他人法益處于危險或危險升高的行為;先行行為產生作為義務,因為該行為引起了危險,違背公序良俗和誠實信用原則;行為人違反作為義務致人損害的,構成不作為侵權。本案中,被告方實施了兩個行為,關閘與開閘。原告在開放的自然水域中池魚,本身存在一定的風險。而關水閘,使得水域與外界隔開,可相應降低水流變化的風險,本身并不產生危險或危險升高,不屬于上述可產生作為義務的先行行為。雖然恢復水閘的開放,相對前一行為(即關水閘)增加了風險,但其實際上只是恢復原先的風險。原告將自身財產安置于公共空間,風險應自擔。
            故,本案屬于因無償利用自然資源、水利設施(公共資源)而引發的一般財產損害賠償糾紛!吨腥A人民共和國侵權責任法》第六條規定:“行為人因過錯侵害他人民事權益,應當承擔侵權責任!北景高m用過錯責任原則,無過錯即無責任。
            第三,被告洪國勤于2016年2月1日13點開百丈水閘,以及在開閘前沒有告知原告,是否存在過錯?
            (一)被告洪國勤于2016年2月1日13點開百丈水閘是否存在過錯。如上文所述,原告未能舉證證明其存在“等其將魚全部裝上車完畢后,會親自過來通知開閘,才能開閘”的補充申請,及被告洪國勤對此補充申請予以答應。故,根據現有證據僅能認定被告方允許的時間段為12點前。況且,即使被告洪國勤對此補充申請予以答應,因其本人并非百丈水閘的所有權人,原告亦明知百丈水閘的公共屬性,故對于該項不明確時間的承諾應屬于無效的承諾,原告無權對此產生信賴期待。
            百丈水閘是水利設施,其功能是防洪排澇、澆灌供水等。由于連日暴雨,水利部門更應依法嚴格控制水情。2016年2月1日13點百丈水閘內水位為1.22米,已高出常水位1.0米,被告洪國勤適時開閘排水,履行法定職責,并無不當。因為被告方允許的時間段為12點前,原告作為涉案財產的所有人,其注意、管理義務應高于兩被告,原告應在時限內完成其池魚的事務。同時,沒有證據反映被告洪國勤明知13點時原告仍未完成池魚事務。即使被告洪國勤有可能知道13點時原告仍未完成池魚事務,但在緊急情況下適時開閘排水,為的是公共利益。
            (二)被告洪國勤在開閘前沒有告知原告是否存在過錯!吨腥A人民共和國民法通則》第四條規定:“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則!北景钢,首先,原告利用公共資源是無償、自愿的。其次,被告洪國勤在基于雙方對關閘時間存在共識(即12點之前)的前提下,在13點才開閘,并不超出原告的信賴期待,沒有違背誠實信用的原則。最后,鑒于上述關于群眾無償地、有條件地利用百丈大涌及百丈水閘的慣例,其初衷是為了便民利民,所以手續極其簡易。原告的申請是口頭提出,未有證據顯示原告留下了聯系方式與池魚的實際位置,在此情形下要求被告洪國勤在開閘前告知原告,顯然加重了被告洪國勤的注意義務,違背公平原則?梢,被告洪國勤在開閘前沒有告知原告,不存在過錯。
            綜上,原告對兩被告的訴訟請求沒有事實與法律依據,法院不予支持。
         

            【案例注解】
            資源的價值在于使用,國家所有的自然資源或公共設施均屬于公共資源,其并非不能使用,F實生活中,亦不乏無償使用森林、水流等自然資源的情形,如在林野露營觀星,在公園健身游玩等。我們每一個人均有權自由、平等地與公共資源進行“互動”。然而,沒有約束的自由不是真正的自由,在使用公共資源時應考慮以下幾個方面:1.目的的合理性,即是否為個人生產經營的物質所需,或為體現美好生活的精神所需。2.時間空間的有效性及可預見性,即并非長期的、大量(大面積)的據為己有般的排他使用。3.安全性或無害性,即使用的方式與效果對該公共資源的功能不相違背,沒有危害公共利益,亦沒有損害自然環境。4.程序的相當性。結合有關公共資源的種類、性質等要素,及所在轄區的地方規定或慣例,公民可以不同的繁簡形式對不同的公共資源啟動使用流程,如在未有禁示標識的溪流可自由徒步,在公園的劃定區域可放風箏等等。正如上述案例,當地群眾及相關部門對涉案的河涌及水利設施(即百丈大涌及百丈水閘)的使用已形成約定俗成的便民利民之慣例,只要報經有關程序,即可進行相應的使用。
            在無償使用公共資源時發生損害,即與該資源的管理者產生侵權的法律關系,而非保管合同關系、借用合同關系,亦非先行行為產生的作為義務。因此適用過錯責任原則,無過錯即無責任。由此分析:1.對于管理人,鑒于公共資源的本質屬性,且又是無償使用,故在考慮是否構成侵權責任時,應根據公平原則,不宜加重管理人的義務。只要其并非存在故意或重大過失,便不應承擔侵權責任。2.對于使用人,根據誠實信用原則,可結合上述四個方面來考慮其是否已盡有關注意義務,包括使用的目的是否合理,使用的時空是否具備可預見性,使用的形式是否安全,使用的程序是否相當。當然,并非使用人在上述四個方面均無過錯,便需要管理人承擔侵權責任。需要管理人承擔侵權責任的必要條件,仍然是其是否存在故意或重大過失,否則,即使使用人在上述四個方面均無過錯,亦應自擔風險。

        一審法院獨任法官:潘惠儀
        二審法院合議庭成員:徐立偉、陳  文、翁豐好
        撰寫:潘惠儀
        編輯:潘惠儀

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